Rozpočet a finance obcí 7. díl: Právní rizika v rámci veřejného spolufinancování investičních projektů – Mezi dotací, veřejným zadavatelem a odpovědností

Ing. Jan Mareš, MPA, LL.M.

Spolufinancování veřejných investic z různých rozpočtových zdrojů je dnes standardní praxí. Kombinace vlastních prostředků obce, dotací z rozpočtů EU, státního rozpočtu, krajů, případně jiných partnerů, umožňuje realizaci projektů, které by jinak zůstaly jen na papíře. Tento systém ale zároveň generuje značně komplexní právní prostředí, v němž každé pochybení může vést k porušení rozpočtové kázně, ke ztrátě podpory, povinnosti vrátit dotaci, přestupkovému řízení či dokonce trestní odpovědnosti. Klíčem ke správnému řízení těchto projektů je důsledná prevence právních rizik, a to nejen až ve fázi podpisu smlouvy o dotaci, ale již při samotné přípravě záměru.

Nejčastějším zdrojem rizika je nekonzistence mezi obsahem projektu, podmínkami dotace a zadávacím řízením. Obec jako příjemce podpory je v pozici veřejného zadavatele dle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Většina dotačních titulů stanoví, že nedodržení pravidel veřejného zadávání je považováno za porušení rozpočtové kázně. Pokud dojde například k chybě v kvalifikačních požadavcích, diskriminačním nastavení hodnotících kritérií nebo nesprávnému postupu při změně smlouvy, může být část nebo celá dotace označena za neoprávněný výdaj. Kromě finanční sankce pak hrozí i reputační dopad a riziko sankcí vůči konkrétním osobám odpovědným za rozhodnutí.

Dalším rizikem je časová nekompatibilita mezi fázemi projektu a rozpočtovým cyklem obce. Rozhodnutí o přidělení dotace může přijít v době, kdy není možné schválit potřebná rozpočtová opatření. Podpis smlouvy o dílo může být vázán na zdlouhavé výběrové řízení, během něhož se změní podmínky na trhu, nebo může obec z důvodu časového tlaku činit rozhodnutí, která nejsou řádně připravena nebo schválena. V těchto případech hrozí formální porušení rozpočtových pravidel dle zákona č. 250/2000 Sb., případně i obcházení schvalovacích pravomocí zastupitelstva.

Specifickou oblastí je také právní odpovědnost za nedovolenou veřejnou podporu. Pokud obec financuje projekt ve spolupráci se soukromým subjektem, například rekonstrukci areálu, který bude následně pronajat za tržních podmínek, může být část investice považována za veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování EU. Taková podpora je obecně zakázána, pokud není schválena Evropskou komisí nebo neodpovídá výjimkám dle nařízení (např. de minimis). Nedodržení těchto pravidel může mít za následek zpětné vymáhání neoprávněné výhody, a to nejen ze strany dotačního orgánu, ale i samotné Evropské komise.

Velkým právním rizikem jsou také nejasně nastavené smluvní vztahy. Veřejné investice bývají často realizovány ve spolupráci s projektantem, zhotovitelem, technickým dozorem, dotačním manažerem či externím právním poradcem. Každý z těchto článků nese díl odpovědnosti, ale zároveň musí být jejich činnost smluvně přesně vymezena, jinak se veškerá rizika koncentrují na zadavatele, tedy na obec. Chybějící sankce za nesplnění lhůt, nedostatečná kontrola plnění, nejasné vymezení odpovědnosti za vady nebo nedostatek koordinační pravomoci vede k tomu, že při jakémkoliv selhání nemá obec dostatek právních nástrojů na obranu.

Riziko spočívá i v nedostatečné dokumentaci rozhodovacího procesu. Pokud dojde ke sporu, například s poskytovatelem dotace nebo dodavatelem stavby, bude zásadní, zda je možné doložit, jaká rozhodnutí byla přijata, na základě jakých podkladů a kdo za ně nesl odpovědnost. Bez důsledné evidence nelze prokázat, že obec jednala s péčí řádného hospodáře, což je kritické nejen z hlediska zákona o obcích (§ 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.), ale i v případě kontroly poskytovatele dotace nebo krajského úřadu.

Významným prvkem právní prevence je předběžná právní analýza projektu. Ta by měla být provedena již ve fázi přípravy investičního záměru, tedy dříve, než obec podá žádost o dotaci. Analýza by měla zohlednit právní režim vlastnictví nemovitostí, existenci práv třetích osob, soulad s územním plánem, veřejnou podporu, režim zadávání veřejných zakázek, možnosti spolufinancování i správní překážky (např. EIA, povolení, kolaudace). Tato prevence je levnější a efektivnější než řešení následků po podpisu smlouvy o poskytnutí dotace.

Z pohledu odpovědnosti fyzických osob nelze opomenout ani riziko osobní odpovědnosti zastupitelů a úředníků. V případě, že dojde ke škodě v důsledku nesprávného rozhodnutí (např. uzavření nevýhodné smlouvy, neohlídané podmínky dotace, opomenutí zákonné povinnosti), může obec uplatnit regres vůči odpovědným osobám. To platí jak v oblasti náhrady škody podle zákoníku práce (§ 250–252 ZP), tak v případě trestní odpovědnosti např. za porušení povinností při správě cizího majetku (§ 220 tr. zákoníku).

Veřejné spolufinancování investičních projektů přináší obrovský rozvojový potenciál, ale i komplexní právní výzvy. Obec, která chce čerpat dotace efektivně a bez rizika, musí přistupovat k právnímu zajištění projektů systematicky, od prvotního záměru přes realizaci až po udržitelnost. Klíčem je koordinace právních, ekonomických a technických aspektů, důsledná dokumentace, kvalitní smluvní zajištění a otevřená komunikace s partnery i veřejností. Jen tak lze využít veřejné peníze v souladu se zákonem, rozumem a zájmem obce.