Rozpočet a finance obcí 3. díl: Rozpočtová odpovědnost a nový pohled na dluh obcí: mezi investicí, rizikem a povinností

Ing. Jan Mareš, MPA, LL.M.

Dluh není apriori špatný. V určitém okamžiku může být dokonce jedinou možností, jak realizovat strategickou investici nebo reagovat na akutní potřeby obyvatel. V oblasti veřejných financí, a zvláště pak v hospodaření územních samosprávných celků, však musí být každý krok směrem k zadlužení vyvažován požadavkem na rozpočtovou odpovědnost. Tento požadavek není pouze politickou deklarací, je právně zakotven v zákoně č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, a má konkrétní dopady na možnosti hospodaření měst a obcí v České republice.

Základní konstrukce zákona spočívá ve stanovení limitu pro zadlužení územního samosprávného celku. Nepsaným pravidlem je, že zdravá výše dluhové služby by obecně neměla překročit 30 % průměrných příjmů obce za poslední čtyři rozpočtové roky. Jinými slovy, roční splátky jistiny a úroků nemohou být vyšší než uvedené procento z příjmové základny.

Ukazatel fiskálního pravidla je ještě daleko volnější, kdy podle § 17 musí územní samosprávný celek hospodařit v zájmu zdravých a udržitelných veřejných financí tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Nastane-li taková situace je municipalita povinna v následujícím kalendářním roce zadlužení snížit nejméně o 5 % z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Tento ukazatel je sice relativně štědrý, ale jeho překročení může vést k tzv. ozdravnému režimu, a tedy i omezení rozhodovacích pravomocí obce.

I překročení této hranice je však možné například, když se jedná o dluhy sloužící k financování investic spolufinancovaných z prostředků Evropské unie či jiných veřejných rozpočtů. Tato výjimka vychází z logiky, že dočasné zadlužení ve prospěch investice s návratností a veřejným přínosem je legitimní a žádoucí. Nicméně i v těchto případech musí být zachován princip přiměřenosti, doložení schopnosti úvěr splácet (o již uvedených 5% z rozdílu dluhu a 60% průměrných čtyřletých příjmů ročně) a existence střednědobého výhledu hospodaření, který prokazuje fiskální stabilitu.

V praxi se obce často nacházejí v dilematické situaci. Na jedné straně čelí očekávání občanů, tlak na modernizaci infrastruktury a nutnosti spolufinancování dotačních titulů. Na straně druhé musejí dbát na dlouhodobou udržitelnost, vyrovnaný rozpočet a vyhnout se pasti provozního deficitu. Zde je klíčové rozlišovat mezi „dobrým dluhem“, tj. dluhem na infrastrukturu, která zvyšuje kvalitu života nebo budoucí příjmy a „špatným dluhem“, jehož cílem je financovat běžné výdaje nebo neefektivní provozní ztráty.

Nový pohled na dluh obcí v sobě zahrnuje i širší hodnocení tzv. fiskální kapacity. Ta není dána pouze poměrem dluhu k příjmům, ale zahrnuje schopnost obce udržet potřebné rezervy, stabilitu výběru místních poplatků a daní či nájmů, provozní přebytky a existenci plánovaného cash flow. Zde se ukazuje, že některé obce, přestože formálně nemají žádný dluh, mají reálně „skrytou zadluženost“, například v podobě dlouhodobých závazků z provozních smluv, leasingů nebo zanedbané obnovy majetku. Naopak jiné obce, které pracují s cíleným zadlužením a strategickým přístupem k investicím, vykazují vysokou míru finanční stability a transparentnosti.

Zadlužení obce je vždy také otázkou politickou. Zastupitelé musí zvážit nejen ekonomickou výhodnost úvěrového řešení, ale také ochotu a schopnost obhájit toto rozhodnutí před veřejností. Komunikace záměru, realistický harmonogram splácení a zveřejnění dopadu na budoucí rozpočty jsou klíčovými prvky odpovědného přístupu. Z praxe víme, že obce, které otevřeně komunikují své investiční záměry, včetně plánovaného financování, mají vyšší důvěru veřejnosti a nižší míru odporu vůči zadlužení, zvláště pokud jsou výsledky investice viditelné a smysluplné.

Zároveň platí, že i výběr úvěrového partnera a nastavení podmínek půjčky je součástí rozpočtové odpovědnosti. Obce by měly provádět výběr bankovních institucí formou otevřeného řízení, posuzovat nejen výši úrokové sazby, ale i celkovou výši RPSN, flexibilitu splácení, podmínky předčasného splacení a sankce za porušení smlouvy. Důležitou součástí je také právní posouzení úvěrové smlouvy, zejména ve vztahu k veřejné kontrole a zákonu o rozpočtových pravidlech.

V aktuální době, kdy inflace snižuje reálnou hodnotu rezerv a stavební náklady rostou rychleji než daňové příjmy, se obce ocitají v prostředí zvýšené nejistoty. V tomto kontextu se zadlužení může jevit jako výhodný nástroj pro uchování investiční kapacity, ovšem pouze tehdy, je-li spojeno s promyšlenou finanční strategií, přebytkovým provozním hospodařením a aktivní správou rizik.

Rozpočtová odpovědnost není totéž co nulové zadlužení. Odpovědnou obec charakterizuje schopnost rozlišovat mezi krátkodobým populismem a dlouhodobou investicí, mezi pohodlím současnosti a závazkem vůči budoucím generacím. Dluh může být nástrojem rozvoje nebo pastí. Klíčem je strategické myšlení, transparentní rozhodování a pevné zakotvení v právních a rozpočtových pravidlech, která dávají samosprávám jasný rámec pro obezřetné, ale přitom aktivní finanční řízení.