Rozpočet a finance obcí 2. díl: Rezervní fondy a rozpočtové přebytky: Jak efektivně připravit obec na krizové scénáře

Ing. Jan Mareš, MPA, LL.M.

Finanční zdraví obce není určeno pouze výší jejích příjmů, ale především schopností samosprávy plánovat s dlouhodobým výhledem, vytvářet rezervy a přistupovat k veřejným výdajům s ohledem na budoucí nejistoty. Poslední roky, poznamenané pandemií, inflací, energetickou krizí a legislativními změnami v rozpočtovém určení daní, ukázaly, že právě rozpočtové přebytky a rezervní fondy hrají zásadní roli v krizové odolnosti měst a obcí.

Rezervní fond představuje specifickou rozpočtovou položku, kam obec odkládá prostředky pro pokrytí budoucích výdajů, které nejsou v daný okamžik konkrétně určeny. Nejde tedy o účelově vázané prostředky, jako jsou fondy školských organizací nebo fond oprav, ale o obecnou rozpočtovou rezervu, kterou lze využít v reakci na nepředvídatelnou situaci, výpadek příjmů, nenadálou investiční potřebu nebo k zajištění likvidity.

Zřízení a správa rezervního fondu je upravena ve smyslu § 84 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a doporučována také Ministerstvem financí v rámci metodik rozpočtového plánování. Fond by měl být zřizován přímo v rozpočtu obce jako samostatná kapitola nebo účelový účet a jeho použití schvaluje zastupitelstvo, případně rada v rámci kompetencí.

Z právního hlediska vychází tvorba účelových fondů u obcí z § 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, který umožňuje obcím vytvořit mj. rezervní fond, a to z přebytků rozpočtového hospodaření, rozpočtovaných rezerv či jiných volných zdrojů. Pravidla tvorby a čerpání fondu schvaluje zastupitelstvo, a to prostřednictvím vlastního statutu. Přestože tento mechanismus existuje řadu let, ne všechny obce jej využívají aktivně, systematicky nebo s výhledem do budoucna. Je však třeba uvést, že tvorba fondů samozřejmě není povinná.

Proč mít rezervní fond?

Hlavní důvod je jednoduchý: není-li v rozpočtu rezerva, každé překvapení se musí řešit úvěrem, rozpočtovým opatřením nebo škrtáním výdajů. To není jen technicky komplikované, je to také neefektivní a často politicky nákladné. Naproti tomu rezervní fond umožňuje reagovat pružně, s důvěrou veřejnosti a bez narušení stability služeb.

Nejčastější využití rezervního fondu v obcích zahrnuje:

• Pokrytí mimořádných provozních výdajů (havárie, nárůst cen energií, nepředvídatelná oprava veřejného majetku),
• Dofinancování projektů v případě nedostatku dotace nebo navýšení ceny veřejné zakázky,
• Zajištění předfinancování investice do doby přijetí úvěru nebo dotace,
• Vyrovnání rozpočtu v krizovém roce, kdy příjmy významně poklesly (např. změna v rozpočtovém určení daní),
• Vytvoření likvidní rezervy pro zajištění plynulosti hotovostních toků (např. na konci roku nebo při zpožděných platbách od státu).

Rozpočtový přebytek by neměl být považován za účetní výsledek roku, který je „k dispozici k utracení“. Naopak, měl by být chápán jako přirozený výstup z odpovědného řízení veřejných financí. Dobře řízená obec kalkuluje s tím, že přebytek není cílem, ale prostředkem k tvorbě rezerv, k vyrovnání budoucích výpadků příjmů, k dofinancování investic nebo k pokrytí mimořádných událostí.

Typickým příkladem jsou případy, kdy dojde k výpadku běžných daňových příjmů, například vlivem makroekonomické krize či legislativních změn. Obec, která má v rezervním fondu vytvořenou rezervu na alespoň 5–15 % svých běžných výdajů, dokáže v takové situaci udržet kontinuitu poskytovaných služeb, nezastavovat investiční záměry a vyhnout se překotným škrtům. V době vysoké inflace navíc rezervní fond umožňuje obci předfinancovat veřejné zakázky nebo řešit nepředvídaný nárůst nákladů, například v oblasti energií či sociálních služeb. Jako praktické minimum se doporučuje mít ve fondu částku odpovídající alespoň jednomu měsíčnímu provozu obce.

Přínosem rezervního fondu je i posílení vyjednávací pozice obce v případě vícezdrojového financování. Pokud se obec uchází o dotaci, jejíž podmínkou je spolufinancování, může právě prostředky z rezervního fondu využít bez nutnosti operativního schvalování rozpočtového opatření či zajišťování externího úvěru. Zároveň tím zvyšuje svoji důvěryhodnost u dotačních poskytovatelů i u bankovních institucí.

Pro efektivní tvorbu rezervy je klíčové definovat její účel a pravidla čerpání. V praxi se osvědčuje kombinace obecné rezervy (na krytí rizik a mimořádných situací) a účelových rezerv například na obnovu infrastruktury, kofinancování projektů nebo krytí závazků z dlouhodobých smluv. Obec by si měla stanovit i cílovou výši rezervy, a to buď jako procento z běžných výdajů, nebo jako poměr k průměrné roční investiční aktivitě. Ve vyspělých samosprávách se běžně pracuje s úrovní 15–25 %.

Z hlediska rozpočtové kázně je důležité, aby čerpání rezervy nepodléhalo běžné politické poptávce po „rychlém utracení“ přebytku na aktuální projekty. Častou chybou je, když přebytek slouží k financování nových, dlouhodobě nákladných provozů (např. kulturních zařízení či sportovišť), aniž by byly zajištěny provozní zdroje na další roky. Takové rozhodnutí sice může krátkodobě působit atraktivně, ale v době ekonomického útlumu se může stát pro obec značným rizikem.

Zkušenosti ukazují, že obce, které se naučily pracovat s přebytky strategicky, jsou v krizových obdobích stabilnější a méně závislé na vnějších zdrojích. Jejich rozhodovací procesy nejsou tolik ovlivněny tlakem „na poslední chvíli“ a mají prostor přemýšlet v horizontu několika let. To je dnes, v době dynamických změn na energetickém trhu, v oblasti stavebních prací či sociálních potřeb obyvatel, klíčovým předpokladem pro kvalitní veřejnou správu.

Příklad z praxe: město, které systematicky vytváří rezervní fond z každoročního přebytku ve výši alespoň 5 milionů korun, mělo v době pandemie k dispozici prostředky k okamžitému nákupu ochranných prostředků, posílení sociálních služeb i předfinancování krizového provozu mateřských škol. Jiná obec, která obdobný přebytek dlouhodobě rozpouštěla do provozu, musela v krizovém roce přistoupit k mimořádnému rozpočtovému opatření a dočasně pozastavit plánovanou opravu komunikací.

Rezervní fond není známkou přebujelého přebytku, ale spíše známkou obezřetnosti a odpovědnosti vůči budoucím generacím. V době rostoucích požadavků na obecní rozpočty, tlaku na investice i nejistot spojených s vnějšími vlivy (klima, bezpečnost, migrace), představuje stabilní a plánovaná rozpočtová rezerva klíčový pilíř odolného hospodaření. Pro vedení města by měl být rezervní fond stejně přirozeným nástrojem jako schválený rozpočet, jen s tím rozdílem, že slouží zítřku, ne dnešku.