Může tajemník a starosta nahlížet do spisů vedených podle daňového řádu?

Slovy klasika: “Rozšířil se nám tu takový nešvar!” Množí se otázky na téma osob oprávněných nahlížet do daňového spisu.

Podle jedné teorie lze dovodit, že starosta obce nebo tajemník obce je ve smyslu § 12 úřední osobou stojící v čele správce daně. Autoři tak vycházejí z myšlenky, že tajemník obecního úřadu je v souladu s ustanovením § 109 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, osobou zařazenou do obecního úřadu. Jedná se o vedoucího obecního úřadu, který zajišťuje výkon přenesené působnosti a je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v přenesené působnosti starostovi. Tajemník je tedy v praktické rovině povinen řídit a kontrolovat činnost zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, a to i v případě, kdy jsou tito zaměstnanci v postavení úředních osob podílejících se na výkonu pravomoci správce daně podle ustanovení § 12 odst. 2 daňového řádu. Z uvedeného vyplývá, že tajemníka obecního úřadu lze rovněž považovat za úřední osobu podílející se na výkonu pravomoci správce daně, která je oprávněna nahlédnout do daňových spisů, aniž by tím došlo k porušení povinnosti mlčenlivosti podle ustanovení § 52 odst. 1 daňového řádu. Bez této možnosti by tajemník obecního úřadu nemohl plnit své povinnosti, které má stanoveny zákonem o obcích.

Podle ustanovení § 109 odst. 1 zákona o obcích stojí v čele obecního úřadu starosta. Tajemník obecního úřadu je mu podle ustanovení § 110 odst. 2 zákona o obcích odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v přenesené působnosti a starosta zároveň v souladu s ustanovením § 103 odst. 3 zákona o obcích může tajemníka obecního úřadu jmenovat či odvolat (se souhlasem ředitele KÚ). Zde je možno spatřovat vztah podřízenosti tajemníka vůči starostovi, který vykonává kontrolní pravomoc vůči tajemníkovi obecního úřadu. Rovněž platí, že pokud není v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu v obci ustanoven, plní jeho úkoly a zabezpečuje výkon přenesené působnosti starosta (viz ustanovení § 110 odst. 3 a § 103 odst. 4 písm. f) zákona o obcích). Lze dovodit, že starosta obce je pak i ve smyslu daňového řádu úřední osobou stojící v čele správce daně (poplatku). Pokud se bude starosta obce v rámci výkonu svých řídících pravomocí a řídící kontroly podřízených zaměstnanců – úředních osob (včetně tajemníka obecního úřadu), seznamovat s informacemi obsaženými v konkrétních daňových spisech, nebude tím porušena povinnost mlčenlivosti podle ustanovení § 52 daňového řádu.
Tolik k této teorii.

S tímto názorem lze polemizovat. Předně je nutné pochopit základní principy právního státu. Článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (LZPS) stanovuje, že “Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví”.

V prvé řadě bych rád poukázal právě na § 12 DŘ, ve kterém je stanoveno, že (1) Správce daně vykonává svou pravomoc prostřednictvím úředních osob.(2) Úřední osobou je zaměstnanec, který se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správce daně, nebo osoba oprávněná k výkonu pravomoci správce daně zákonem nebo na základě zákona. Úřední osobou pak tedy nemůže být jakákoli osoba, ale jen osoba která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správce daně, nebo osoba oprávněná k výkonu pravomoci správce daně.
“Protože je pravomoc úředních osob v rámci správy daní značně rozsáhlá, je povinností úřední osoby ji prokázat, tj prokázat svoje oprávnění zahájit a vést řízení, či oprávnění požadovat po daňovém subjektu splnění určité výzvy apod.” – Lichnovský, O., Ondrýsek, R. a kolektiv. Daňový řád. Komentář. 3. vydání. Praha : C.H.Beck, 2016, s.76.
Právě proto je v DŘ v § 12 přímo stanoveno, že úřední osobou je osoba, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správce daně podle DŘ nebo jiného zákona. To podle mého názoru starosta nebo tajemník není.

Daňový řád je obecným procesním zákonem. V § 4 DŘ je pak stanoveno použití zákona a to tak, že “Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, neupravuje-li jiný zákon správu daní jinak”. Na toto pravděpodobně odkazují i autoři výše uvedené teorie. Avšak Lichnovský, O., Ondrýsek, R. a kolektiv. Daňový řád. Komentář. 3. vydání. Praha : C.H.Beck, 2016, na str.8 poukazují na to, “…že slovní spojení “zákon upravující správu daní” je nutno vykládat tak, že se může jednat i o dílčí úpravu správy daně provedenou např. v zákoně o daních z příjmů či v zákoně o dani z přidané hodnoty. K tomu závěru lze dospět za použití argumentu reductio ad absurdum; opačný výklad stojící na nutnosti úpravy celé materie správy daní v tomto jiném zákoně nedává vzhledem k charakteru daňového řízení smysl.”

Ve výše uvedené teorii citované zákony (§ 110 odst. 3 a § 103 odst. 4 písm. f) zákona o obcích) podle mého názoru neobstojí ve smyslu zákona upravující správu daní. I kdybychom tuto teorii připustili (!), pak je ale podle § 9 odst. 1 Daňového řádu (DŘ) daňové řízení neveřejné a zároveň § 52 odst. 1 DŘ váže úřední osoby a osoby zúčastněné na správě daní povinností mlčenlivosti. Pak by se ale jednalo o paradox, neboť starosta nebo tajemník by se sice dozvěděl o konkrétních případech, ale jako úřední osoby nebo osoby zúčastněné na správě daní jsou vázány povinností mlčenlivosti o tom, co se při správě daní dozvěděly o poměrech jiných osob. Tato zásada je základní podstatou správy daní a musí být na ni kladen velký důraz. Nicméně porušením této povinnosti je podle daňového řádu přestupkem a za takový lze uložit pokutu až 500.000 Kč (§ 246 DŘ). Pokud by tedy starosta, tajemník nebo i třeba auditor dostal tyto informace, pak by je nemohl nikde zveřejnit! Pokud bychom připustili, že některý zákon upravuje správu daní, pak bychom mohli prolomit mlčenlivost, ale osoba, která se tyto informace dozvěděla je nesmí zveřejnit.

Jako další příklad by mohl sloužit právě auditor. Ten podle § 2 zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, v platném znění je kontrolní orgán, a ten při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů. Auditor však nebude spadat do speciálního zákona (§ 4 DŘ), neboť citovaný zákon č. 255/2012 Sb. neupravuje správu daní. Internímu auditor nebo starostovi či tajemníkovi by pak bylo možno sdělit obecné informace v souladu s ustanovením § 52 odst. 4 DŘ. Všichni výše uvedení (tajemník, starosta, auditor) mohou (podle mého názoru) kontrolovat obecně, zda správce postupuje podle daňového řádu – tedy procesní postup, nikoliv konkrétní případy s nahlížením do spisu. V opačném případě by se jednalo o absurdní zásah do základních principů daňového řádu. Jsem toho názoru, že jestliže určitý výklad vede v jednom případě ke zjevně nepřijatelnému, absurdnímu závěru, pak je tento výklad třeba pokládat za nesprávný i v jiných případech, resp. jsou-li možné dva výklady a dokážeme, že jeden by vedl k absurdním důsledkům, pak je správný výklad druhý.

Právní Základ platný k 25.6.2021
Zákon č. 280/2009 Sb. Daňový řád, v platném znění – § 4, § 9 odst. 4, § 12, § 52, § 52 odst. 1, § 246,  
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění – § 103 odst. 3, § 103 odst. 4 písm. f),§ 109 odst. 1, § 110 odst. 2, § 110 odst. 3,  
Zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, v platném znění – § 2,
Článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
Literatura – Lichnovský, O., Ondrýsek, R. a kolektiv. Daňový řád. Komentář. 3. vydání. Praha : C.H.Beck, 2016, s. 8, s.76.